“互聯(lián)網(wǎng)+”時代如何確定公共數(shù)據(jù)開放范圍？

中國信息通信研究院 姜涵

7月4日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導(dǎo)意見》，提出相關(guān)支持措施推動互聯(lián)網(wǎng)與各行業(yè)深度融合，要求推動數(shù)據(jù)資源開放，搭建“互聯(lián)網(wǎng)+”開放共享平臺，開展政務(wù)等公共數(shù)據(jù)開放利用試點(diǎn)，促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新。目前，我國北上廣等先行地區(qū)公共數(shù)據(jù)開放已經(jīng)起步，穩(wěn)步推進(jìn)全國公共數(shù)據(jù)開放勢在必行。如何確定開放范圍是推進(jìn)公共數(shù)據(jù)開放的首要問題，國內(nèi)外先行探索的經(jīng)驗(yàn)值得我們關(guān)注和借鑒。

國外普遍優(yōu)先開放高價值數(shù)據(jù)

國外先行國家自2009年以來陸續(xù)開展數(shù)據(jù)開放行動，形成了一系列確定和拓展公共數(shù)據(jù)開放范圍的典型做法：

――明確不開放范圍兜底，其余均可開放

世界主要國家紛紛通過立法或行政文件，明確不予開放的數(shù)據(jù)資源，為公共數(shù)據(jù)開放從源頭上劃定底線，形成了安全保障的最后兜底條款，主要包括直接或間接涉及國家安全、個人隱私和商業(yè)秘密的數(shù)據(jù)。在一些國家，經(jīng)過開放部門脫密處理后的個人、商業(yè)數(shù)據(jù)不再具有識別出個體的屬性，經(jīng)評估后可以開放出來。美國法律規(guī)定國防或外交秘密、內(nèi)部人事規(guī)章和工作制度、法定不得公開的信息、第三方商業(yè)機(jī)密、單位或組織內(nèi)部文件、個人數(shù)據(jù)、執(zhí)法記錄信息、金融管理信息、油田地質(zhì)信息和地球物理信息等九類數(shù)據(jù)資源不予開放，其余應(yīng)無保留面向社會開放。

――優(yōu)先開放高價值數(shù)據(jù)，逐步開放其他數(shù)據(jù)

國際上將與生產(chǎn)生活聯(lián)系更為緊密的數(shù)據(jù)作為高價值數(shù)據(jù)，要求優(yōu)先開放。《G8開放數(shù)據(jù)憲章》中提出了14類高價值數(shù)據(jù)，分別是企業(yè)類數(shù)據(jù)、司法類數(shù)據(jù)、地球觀測類數(shù)據(jù)、教育類數(shù)據(jù)、能源環(huán)境類數(shù)據(jù)、金融和合約類數(shù)據(jù)、地理空間類數(shù)據(jù)、全球發(fā)展類數(shù)據(jù)、政府責(zé)任和民主類數(shù)據(jù)、醫(yī)療衛(wèi)生類數(shù)據(jù)、科研類數(shù)據(jù)、統(tǒng)計類數(shù)據(jù)、社會流動性和福利類數(shù)據(jù)、交通和基礎(chǔ)設(shè)施類數(shù)據(jù)。法國根據(jù)《G8開放數(shù)據(jù)憲章》制訂了《G8開放數(shù)據(jù)憲章行動計劃》，隨著公共數(shù)據(jù)開放走向深入，目前法國開放的數(shù)據(jù)集1.4萬多個，覆蓋了43個部門。

――開放部門各自制訂計劃，并照計劃開放數(shù)據(jù)

為了明確開放的具體范圍，國際上一種做法是由公共數(shù)據(jù)開放部門根據(jù)其職責(zé)和業(yè)務(wù)，自行制訂發(fā)布年度計劃并照此執(zhí)行。每季度或年度，開放部門報告開放情況，主管部門進(jìn)行檢查和督促，并以白皮書或工作報告形式發(fā)布全國及各部門的公共數(shù)據(jù)開放執(zhí)行情況。英國首相連續(xù)多年公開致信各政府部門，要求制訂公共數(shù)據(jù)開放的年度計劃，進(jìn)一步擴(kuò)展公共數(shù)據(jù)開放的范圍；各部門在發(fā)布計劃基礎(chǔ)上每季度公布數(shù)據(jù)開放執(zhí)行情況；英國數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站上也每日更新中央政府的開放情況。

――跨部門及公眾協(xié)商基礎(chǔ)上，發(fā)布公共數(shù)據(jù)開放清單

與第三點(diǎn)相對的另一種做法是，由主管部門確定具有共性的開放范圍，組織跨部門協(xié)商和公眾意見征集，補(bǔ)充具有個性的、去掉具有爭議的開放范圍，形成開放清單并以中央政府名義發(fā)布，由各個部門分別執(zhí)行。這種做法可能具有更強(qiáng)的約束力和針對性，但范圍確定的時間也更長。韓國2014年年底組織了公共數(shù)據(jù)開放需求調(diào)查，公布了民眾選出的36個領(lǐng)域，宣布自2015年起先開放不動產(chǎn)等10個領(lǐng)域的數(shù)據(jù)，最遲于2017年年底前全面開放剩余的26個領(lǐng)域的數(shù)據(jù)。

――持續(xù)了解用戶需求，滾動開放具備條件的數(shù)據(jù)

為了使公眾的數(shù)據(jù)再利用需求盡可能得到滿足，大多數(shù)國家都建立了公眾互動渠道，在公共數(shù)據(jù)開放后持續(xù)了解用戶數(shù)據(jù)需求，并積極開放已經(jīng)具備條件的數(shù)據(jù)。以加拿大為例，在《開放數(shù)據(jù)憲章――加拿大行動計劃》的指導(dǎo)下，該國通過不同渠道向公眾征詢了公共數(shù)據(jù)開放需求和意見，加速了相關(guān)數(shù)據(jù)集開放。

我國公共數(shù)據(jù)開放范圍不斷擴(kuò)大

我國目前自發(fā)通過互聯(lián)網(wǎng)開放公共數(shù)據(jù)的地區(qū)包括北京、上海、武漢、無錫、湛江等地,積極制訂計劃或規(guī)劃推動公共數(shù)據(jù)開放的地區(qū)仍在不斷增加。各地普遍在明確兜底條款，劃定開放底線基礎(chǔ)上，積極推動其他數(shù)據(jù)向社會開放，形成了以下典型做法：

一是以政府?dāng)?shù)據(jù)作為開放范圍。將沉睡數(shù)據(jù)喚醒，發(fā)揮資源價值。同時，從國際經(jīng)驗(yàn)來看，我國公共企事業(yè)單位保存的大量公共數(shù)據(jù)將可能成為下一步的開放重點(diǎn)。

二是或由公共數(shù)據(jù)開放部門自行確定，或由經(jīng)信委組織目錄編制確定具體開放范圍。北京等地目前由開放部門確定具體開放范圍，在保護(hù)國家秘密、個人信息和商業(yè)秘密的基礎(chǔ)上，率先開放了一批沒有爭議、開放難度不大、益民效果明顯的公共數(shù)據(jù)。上海等地目前由經(jīng)信委牽頭，在梳理信息資源目錄基礎(chǔ)上，組織編制了可開放的數(shù)據(jù)資源清單，開放了一批數(shù)據(jù)資源。

三是成熟一批開放一批，滾動拓展開放范圍。上海、青島等地逐批公布開放清單，比照清單開放，并接受社會監(jiān)督。兩地分別在《2014年度上海市政府?dāng)?shù)據(jù)資源向社會開放工作計劃》、《青島市公共信息資源開放清單（一期）》中公布了190個和373個數(shù)據(jù)集作為當(dāng)期開放范圍。

對確定公共數(shù)據(jù)開放范圍的建議

界定開放范圍是公共數(shù)據(jù)開放政策研究和制度設(shè)計的關(guān)鍵問題之一，一方面關(guān)系到如何從源頭做好設(shè)計，保護(hù)國家秘密和商業(yè)秘密，維護(hù)個人隱私和社會倫理；另一方面也關(guān)系到如何盡可能開放社會迫切需要的公共數(shù)據(jù)，促進(jìn)應(yīng)用創(chuàng)新。結(jié)合國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)和做法，筆者認(rèn)為確定公共數(shù)據(jù)開放的范圍應(yīng)包括以下幾個環(huán)節(jié)：

第一，區(qū)分?jǐn)?shù)據(jù)來源，開放政府部門和公共機(jī)構(gòu)所保存的數(shù)據(jù)。目前，社會上呼吁開放的數(shù)據(jù)是具有公共性、公益性和基礎(chǔ)性的數(shù)據(jù)資源，政府部門和公共機(jī)構(gòu)所保存的數(shù)據(jù)資源全部或部分依靠財政資金而產(chǎn)生，依靠公共權(quán)力而采集或保存，開放這些數(shù)據(jù)具有合理性，也具有重要的經(jīng)濟(jì)和社會價值。

第二，制定兜底條款，不開放涉及國家秘密、個人信息和商業(yè)秘密的數(shù)據(jù)。確定具有兜底條款的開放范圍，從源頭上盡量避免疏漏。值得重視的是，兜底條款不宜將內(nèi)容說得過細(xì)，要為發(fā)展過程中出現(xiàn)的例外事項(xiàng)留出回旋余地。

第三，做出一般性規(guī)定，鼓勵開放服務(wù)生產(chǎn)生活的各領(lǐng)域數(shù)據(jù)。鼓勵國家、省、市、縣各級政務(wù)部門和公共機(jī)構(gòu)開放能夠便捷公眾生活、服務(wù)企業(yè)生產(chǎn)、助力社會創(chuàng)新的數(shù)據(jù)資源。對國內(nèi)外普遍開放、沒有爭議的數(shù)據(jù)，應(yīng)予以開放。

第四，確立核心機(jī)制，評估及制訂公共數(shù)據(jù)開放計劃或清單并照此開放。在做好開放評估和開放策略制定工作的基礎(chǔ)上，由地區(qū)的主管部門統(tǒng)一組織或各個開放部門按照自身的職能、業(yè)務(wù)范圍自行制訂公共數(shù)據(jù)開放計劃或清單，公布開放計劃或清單，照此進(jìn)行開放。開放部門進(jìn)行自查和總結(jié)，結(jié)合開放執(zhí)行情況和信息資源建設(shè)與管理進(jìn)展定期、不定期更新開放計劃或清單，主管部門進(jìn)行督促和檢查，平穩(wěn)推進(jìn)公共數(shù)據(jù)開放。

第五，形成滾動推進(jìn)做法，了解公眾需求并開放已具備條件的數(shù)據(jù)。公共數(shù)據(jù)開放是一項(xiàng)新事物，隨著公共數(shù)據(jù)開放的發(fā)展，還會有新機(jī)遇和新問題產(chǎn)生，需要事前、事中、事后一體化管理方。應(yīng)建立了解公眾公共數(shù)據(jù)開放需求的渠道，開放已具備條件的數(shù)據(jù)，與社會公眾形成良性互動，不斷拓展開放范圍。

第六，明確保留事項(xiàng)，對特定數(shù)據(jù)取消開放及撤回發(fā)布。大量數(shù)據(jù)在交叉比對中會產(chǎn)生新的分析結(jié)果，例如單獨(dú)都不足以識別出個人的數(shù)據(jù)，可能在綜合使用過程中識別出個人信息。需要將“回溯自查”和“公眾舉報”手段結(jié)合起來，針對有潛在威脅的數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)一例，撤回一例，并比照進(jìn)行排查。

在確定公共數(shù)據(jù)開放范圍的過程中，還應(yīng)結(jié)合各地經(jīng)驗(yàn)，不斷豐富和完善確定、拓展公共數(shù)據(jù)開放范圍的方法，分期分批逐步推進(jìn)開放，不斷擴(kuò)大開放內(nèi)容，服務(wù)社會創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。