電信立法呼聲起：電信領域應保護消費者的權益

數(shù)據顯示，截至今年2月底，全國互聯(lián)網寬帶接入用戶已達20252.5萬，移動互聯(lián)網用戶為88339.7萬。隨著電信業(yè)的快速發(fā)展與行業(yè)環(huán)境的巨大變化，出現(xiàn)了一些新情況、新問題。在今年的“3?15晚會”上，公用WIFI危害、騷擾電話、詐騙短信、手機黑卡等諸多問題的曝光，讓人觸目驚心。消費者強烈呼吁加快電信法的出臺。

市場準入 擺正地位 規(guī)范治理

一直以來，規(guī)范我國電信領域的最高法律還是2000年9月25日生效的《中華人民共和國電信條例》?！艾F(xiàn)行電信條例屬于行政法規(guī)，其指導思想基本上是管制本位主義，大多強調電信行政主管部門的行政管理權，忽視市場主體的經營自主權?！睂ν饨洕Q易大學法學院副院長丁丁教授認為，目前我國電信市場的監(jiān)管依據，基本上是一些部門規(guī)章和紅頭文件，而這些部門規(guī)章實為本部門增加權力，而對運營企業(yè)的權利進行限制的規(guī)定。她建議加快出臺一部能保障運營商等市場主體地位的電信法。

丁丁認為，在大數(shù)據、云計算、移動互聯(lián)網環(huán)境下的現(xiàn)代信息通信法治建設，不僅要充分認識和發(fā)現(xiàn)信息通信業(yè)的自身發(fā)展規(guī)律，還應從電信業(yè)與其他行業(yè)有機融合的整體性視角，統(tǒng)籌與協(xié)調信息通信法治系統(tǒng)與其他行業(yè)融合的關系，進而探索出一條保持信息通信法治化的發(fā)展道路。

據虛擬運營商產業(yè)聯(lián)盟秘書長鄒學勇介紹，目前我國國內虛擬運營商用戶總數(shù)大概在220萬左右，拿到虛商牌照的國內企業(yè)42家。隨著“互聯(lián)網+”版塊的崛起，大量互聯(lián)網公司也加入到了電信運營的大軍中，成為與電信企業(yè)共同競爭的市場主體?！斑@是《電信條例》出臺后出現(xiàn)的行業(yè)巨變，這就要求我們的法律人去思考該如何規(guī)范電信行業(yè)市場主體的新問題?！编u學勇說。

“電信業(yè)規(guī)模效應很強，應在新的電信立法中充分保障移動互聯(lián)網公司的市場參與權利?！焙芏鄻I(yè)內人士認為，互聯(lián)網公司的創(chuàng)業(yè)熱情很高，希望讓這些能夠提供更優(yōu)質、便捷服務的運營主體參與到競爭中來，打破廣電、三大運營商等企業(yè)的壟斷，從而實現(xiàn)從“審批制”到“登記制”的轉變，實現(xiàn)“鯰魚效應”，實現(xiàn)規(guī)模效應與市場競爭相協(xié)調。同時，電信立法在規(guī)定市場準入、電信標準等具體法律制度時，需要為技術發(fā)展和創(chuàng)新留有余地，鼓勵企業(yè)采用新技術、新標準。

中國互聯(lián)網協(xié)會理事長、鄔賀銓在談到當前電信領域三網融合問題時指出：“當前，我國一些行業(yè)都出臺了規(guī)范本行業(yè)健康發(fā)展的專門法律，如：郵政法、鐵路法、公路法等，而在迅猛發(fā)展電信領域，電信法雖已醞釀幾十年，但卻依然難產?！编w賀銓說，如今，電信業(yè)在推進三網融合的同時，亟需加快行業(yè)體制機制的改革，探索建立適應三網融合要求的監(jiān)管體制?！昂粲醣M快出臺一部能夠規(guī)范和促進電信業(yè)健康有序快速發(fā)展的法律，為三網業(yè)務融合創(chuàng)造條件?！?/span>

與此同時，三大電信運營商也呼吁電信法的出臺：“由于缺乏電信法，企業(yè)行為面臨‘無法可依’的困境，目前只能在技術手段建設、資金和人力投入等方面下功夫，但很大程度上治標不治本?！?/span>

消費者保護 試點推進 分別管理

目前，我國還沒有一部有關保護電信領域消費者權益的專門法律，而一些相關規(guī)定散見于《民法通則》、《消費者權益保護法》等法律文件中，內容比較簡單，可操作性不強，已不能適應電信業(yè)迅速發(fā)展要求。

“我認為，在電信領域保護消費者的權益，無疑是電信法制定的一大重點。就當前層出不窮的法律問題看，消費者的信息安全和財產安全、公平交易權等是未來立法保護的重中之重?！倍《∪缡钦f。

針對公民個人信息泄露嚴重的問題，有專家指出，根源在于法律對電信運營商和業(yè)務合作管理缺乏約束力。電信運營商在業(yè)務發(fā)展中有大量合作伙伴，但運營商卻無權對其內容進行監(jiān)控，只有通過合同協(xié)議進行約束。對此，專家建議：在加快我國相關立法進程中，應盡快制定出臺有關保護公民個人信息的專項法律法規(guī)；明確規(guī)定公用事業(yè)服務的企業(yè)在用戶信息采集、持有單位在個人信息保護方面的義務和權利，準確界定企業(yè)與企業(yè)員工違法的責任；建立跨部門、跨行業(yè)的協(xié)同處置機制，引入法律仲裁制度，加大統(tǒng)一監(jiān)管和違法打擊力度；同時加強保護公民個人信息的法制教育，強化全社會對個人信息保護的法制觀念。

據統(tǒng)計，2014年，中國移動在全國范圍內月均處置詐騙電話號碼1300余個，攔截國際詐騙電話呼叫3800余萬次，處置“響一聲”違規(guī)號碼18萬個。而中國聯(lián)通方面，僅北京地區(qū)2014年就禁止了700多萬固定電話網的公眾客戶和30Ｂ＋Ｄ小交換機用戶進行主叫號碼變換，降低了其對電話用戶進行電話詐騙和電話騷擾的可能性。

在電信業(yè)頻出的電信詐騙、黑客攻擊、流氓軟件等問題上，丁丁給出解決的立法建議。她說：“由于電信詐騙、黑客攻擊等案件涉及面廣、運用手段先進、空間跨度大等特點，造成公安機關辦理此類案件成本高、難度大，往往即使案件破獲，也只能抓獲一些取現(xiàn)轉賬的下層成員，因此在《電信法》的條文制定中，應考慮建立跨部門、跨地區(qū)乃至跨境的綜合治理聯(lián)合防范體制。公安、工商、工信、金融以及主要電信運營商等可建立聯(lián)席會議制度，明確職責，互相配合，定期分析案情；各省市間、政法系統(tǒng)內部各單位之間也應增強協(xié)作溝通，統(tǒng)一立案標準、證據要求，為從重打擊電信詐騙鋪平道路。”

“另外，還應借鑒發(fā)達國家的經驗，在法律中可以單章規(guī)定保護消費者權益的條文，并靈活創(chuàng)新司法程序，采用特殊管轄、舉證責任倒置、小額法庭、集團訴訟等訴訟新思路，在程序上給消費者以最大的便利?！倍《∪缡钦f。

鏈接：國外電信立法新思路

為適應三網融合的趨勢，英國頒布了《英國通信法》，成立英國通信辦公室這個融合的通信管制機構，統(tǒng)一對電信、廣播、電視、無線電業(yè)務進行監(jiān)管，減少了管制機構之間的協(xié)商和協(xié)調工作，提高了工作效率，縮短了解決糾紛的時間。

為解決垃圾郵件泛濫問題，韓國政府制定出臺了《信息與通信傳播、通信網絡的應用以及信息保護法》，對電子郵件服務行為和使用行為進行了規(guī)范。任何人都不允許出于商業(yè)目的向用戶發(fā)送廣告郵件，否則必須在郵件中注明內容、發(fā)送郵件者的姓名和聯(lián)系方式等。

日本《電信事業(yè)法》要求電信業(yè)務經營者終止電信業(yè)務時，應事前讓消費者知情的義務；面向普通消費者開展業(yè)務，應提供該業(yè)務所需條件概要說明的義務，同時還應盡迅速、妥善處理消費者投訴和咨詢等義務。

德國《通信法》規(guī)定，德國管制機構FNA可以向運營商征收的費用包括：頻譜使用費、碼號資源使用費以及管理費。這些費用實際上成了監(jiān)管經費的主要來源。監(jiān)管經費的市場化一方面減輕了政府財政負擔，另一方面也有利于發(fā)揮被監(jiān)管機構對監(jiān)管機構的監(jiān)督作用，形成監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的良性互動關系，促進監(jiān)管效力的最大化。

歐盟《關于電子通信網和業(yè)務市場上的競爭指令》廢除了成員國關于建設、提供電子通信網絡，提供公共電子通信服務必須獲得專有許可的制度，要求在成員國必須將許可制度替換為一般授權制度，并采取有效措施以保證所有運營商有權提供服務或者使用網絡。